国土资源局践科学发展观调研报告

三是实行“城并村”。即将原有的城郊村纳入城市规划，以单个或多个村为单位，进行整体改造和综合开发，统一建设住宅小区，逐步与城市融为一体，同时将原有建设用地视情况复垦为城市规划区内的耕地，如有需要可依法征为国有。新整理的耕地在随后的城市建设中被占用完毕后，再对新产生的城郊村开展新一轮的增减挂钩与拆村并点，以“村地统筹渐进”的模式，取代“征地弃村”的模式，避免产生新的“城中村”，避免给城市建设带来巨大阻力和高额拆迁负担。

四是实行“企并村”(好当家模式)。即一些实力较强的本土企业，为拓宽发展空间的需要，兼并周边一些经济实力较弱的村，重新规划整合土地资源，统一集中建设农民住宅小区，合理安排农民生产、生活，以强带弱，实现双赢。打破村界，由强企统一规划建设农民住宅小区，有计划地集中拆除原有宅基地，对农民实施拆迁安置，原有宅基地上的房屋，由强企给予合理补偿。被兼并村原有的土地产权仍为被兼并村所有，但使用权可交付村民继续耕种，亦可由强企根据规划和发展的需要，在符合法律法规和土地利用总体规划的情况下，进行开发利用。

五、需要注意的问题和配套措施

（一）必须由政府统一规划论证

首先，应充分发挥规划的控制和引导作用，坚持从实际出发，因地制宜、分类指导，统筹合理安排城乡建设用地和其他土地资源、整合优化农村居民点布局和用地。其次，要本着量力而行、节约集约用地的原则，有计划、有步骤、有特色、扎实稳步地进行改造建设，改善农村生活和村容村貌，杜绝急功近利、追求形式、盲目推行、大拆大建等现象。第三，对在批准的集体建设用地上建设的农民公寓式住宅和农民普通住宅，应严格控制户型和面积，可参照经济适用房的户型和面积，坚决制止建设大户型和豪华型公寓；同时还应严格控制供应条件和范围，严禁将集体土地所有权完全市场化销售，以谋取不合法利益。第四，在实施过程中，应按照民主协商的原则，充分发挥农民自治组织的作用，充分尊重农民的意愿。特别是对村庄合并、兼并、拆迁涉及村民利益的大事，应及时召开村民大会或村民代表大会，广泛征求农民的意见。在未通过前，不得强并强拆强建，切实维护农民的合法权益。

（二）应立足现有法律框架，制定地方性政策和实施意见，逐步推行试点和创新

城乡建设用地增减挂钩这种新的土地统筹利用和管理模式，其主要法律依据是20*年10月21日发布的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》和《国土资源部关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》，以及国土资源部《关于天津等五省(市)城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩第一批试点的批复》。虽然目前城乡建设用地增减挂钩在实践中已经取得了不错的效果，但是仍然存在很多法律空白。例如 “镇并村”需将土地“村集体所有”变为“镇集体所有”，性质是否发生变化，是否妥当，目前法律、法规没有规定；所建房屋对全镇范围内符合建房条件的农民出售，是否完全按宅基地管理，对于张村、温泉等城市化程度很高的镇，其他无房人员是否亦可购买，也没有法律法规规定；“强企、强村兼并弱村”，强企作为经济实体，是否能代表和行使被兼并村的集体土地所有权，是否需要新建村庄；已“转非”强村，土地为国家所有，被兼并的村的土地是集体所有，“转非村”是否能代表和行使被兼并村的集体土地所有权，等等，都是法律的空白，也是实践和创新的空间。在具体的推进工作中，我们应以现有法律法规为框架，以项目实际情况为出发点，以农民自愿为基础，以提高农民生活水平、优化农业布局、拓展建设空间为目标，小圈试点，大胆创新，争取走出一条以城乡建设用地增减挂钩推进村庄改造的新路。

（三）程序公开，效果公平，分配公正

在增减挂钩工作中，政府处于主导地位，相对农民而言，又处于强势地位，因此“保证公权不被滥用，防止暴力拆迁，防止非法、过度汲取农民利益”，是社会各界的共识。天津等地的试点，虽然也是以此为宣传，但实际上仍然受到一些农民和媒体的质疑和反对，其主要原因在于没有真正做到其宣传的“政府不盈利”，使农民和媒体质疑其“为了新农村建设”只是一个幌子。按照天津华明镇的操作模式，置换土地的1/3用于安置农民，1/3出让给开发商，换取农民安置资金，其余1/3转化为国有建设用地，这样一来，政府虽然没有资金入账，但实际上获得了土地，仍然相当于获得了相当多的利益。因此，“能否真正平衡政府、企业和农民的利益”,是能否破局的关键，这一点在具体操作中应尤为谨慎。同时，在农民分配内部，也要坚持公开公平公正，并要尽量遵从农民生产、生活意愿和习惯，既不搞“分配特殊化”，又不搞“上楼一刀切”，防止“上楼致贫”现象的发生。

（四）加强宣传引导，提高农民积极性

以城乡建设用地增减挂钩推进村庄改造，不但必须以农民自愿为基础，而且必须充分发挥村集体和农民的积极性，使其主动参与。但是，当前村集体和农民的观念较为滞后，不能及时准确地把握国家政策导向，其观念往往局限于城镇规划区内的旧村改造，习惯于被动接受政府和开发商的拆迁，对村庄合并、土地增加挂钩等新生事物不了解，尚未体现出积极性。政府对此应加强宣传引导，树立好本地的成功典型，加以宣传和推广，不断提高农民的接受度，调动广大农民的积极性。

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