《国家行政机关公文处理办法》讲座（下）

《国家行政机关公文处理办法》讲座（下）

　　第四讲　　行文规则

　　行文规则，是制发、办理公文中必须遵循的基本准则。《国家行政机关公文处理办法》（以下简称《办法》）第四章规定的“行文规则”，共 11条。主要是从行文原则、行文方向和行文要求三个方面确立了国家行政机关公文的行文规则。我们在实际工作中必须严格遵守和执行这些规则，以利提高行文效用，把握行文权限，规范行文体式。
　　一、坚持行文原则，提高行文效用
　　“行文应当确有必要，注重效用。”（《办法》第十三条）这是行文的基本原则，也是行文的出发点。确定行文一定要首先明确行文的目的和作用，要有的放矢，有针对性，使发出的公文产生预期的效用。坚持这一点，就能有效地控制公文总量，从源头上治理多年困扰我们的“文山”问题，使领导机关和领导同志有更多的时间深入基层，议大事，抓落实。要注意纠正“发文越多、文件的规格越高，工作就越重视”的误区，根据实际需要确定是否行文。行文的必要性是上行文、平行文、下行文都必须遵循的原则。上行文中，如果要制发请求解决问题的文件，要研究问题的本身是不是属于上级应当解决的；还要研究解决这个问题的可行性。笔者曾看到这样一份“请示”，要求上级政府为其解决几十万元农业救灾款，来文单位是一个综合经济实力较强，农业生产条件很好，农业人口比例很低的市。尽管他那里确实有几个农村遭受了风灾，导致农产品减产，造成了一些经济损失。但依这个市的经济实力，完全有能力靠自身解决这一问题。上级当然也不会考虑的。对于向上级的“报告”也要注意研究所报告的事情有无必要。有些单位，搞了一次机关职工文体活动也要给上级行一份‘服告”，似乎是想说明他们机关工作搞得好，关心职工。岂不知这样的文件到上级机关，文秘部门就有责任按“废纸”处理，根本到不了领导同志手中。行这种文件可以说没有任何意义，有时还会带来副作用。制发平行文件，要注意明确职权，防止推倭扯皮，搞公文旅行。对下行文，一定要符合实际，有针对性。这一方面，容易出现的问题是，照抄照转上级文件，以文件贯彻文件，要注意纠正。
　　二、明确行文方向，把握行文权限
　　行文方向和行文权限主要从以下四个方面掌握：
　　（一）明确隶属关系和职权范围。
　　《办法》第十四条规定：“行文关系根据隶属关系和职权范围确定，一般不得越级请示和报告。”隶属关系，主要是指行政隶属关系。要向某一个机关行文，必须搞清楚和行文机关是上下级关系、下上级关系、平行关系。对于业务性强的行政系统，也要注意业务指导关系。明确了这一点就便于确定文种。下级机关向上级机关行文，一般用“请示”、“报告”、“意见”等；不相隶属机关之间互相行文，一般用“函”。对需要周知或共同执行的事项，也可以使用“通告”、‘通知”、“通报”、‘意见”等；上级机关向下级机关行文，一般用“命令（令）”、“决定”、“通告”、“通知”、“通报”、“批复”、“意见”等。
　　　职权范围。就是文件内容、事项是不是行文机关和授文机关职权和职责内的事宜。《办法》依据行文的隶属关系和职权范围，对行文的方向和权限做出了明确规定。
　　（二）严格遵守限制条件。
　　1．政府各部门“除以函的形式商洽工作、询问和答复问题、审批事项外，一般不得向下一级政府正式行文。”（《办法》第十五条）
　　2．“部门内设机构除办公厅（室）外不得对外正式行文。”（《办法》第十五条）
　　（三）按照划定的范围行文。
　　1．“政府各部门依据部门职权可以相互行文和向下一级政府的相关业务部门行文。”（《办法》第十五条）
　　2．“属于部门职权范围内的事务，应当由部门自行行文或联合行文。联合行文应当明确主办部门。须经政府审批的事项，经政府同意也可以由部门行文，文中应当注明经政府同意。”（《办法》第十七条）
　　3．“属于主管部门职权范围内的具体问题，应当直接报送主管部门处理。”（《办法》第十八条）。
　　4．“向下级机关或者本系统的重要行文，应当同时抄送直接上级机关。”（《办法》第二十条）
　　（四）掌握联合行文的要求。
　　“同级政府、同级政府各部门、上级政府部门与下一级政府可以联合行文；政府与同级党委和军队机关可以联合行文；政府部门与相应的党组织和军队机关可以联合行文；政府部门与同级人民团体和具有行政职能的事业单位也可以联合行文。”（《办法》第十六条）。
　　三、严格行文要求，规范行文体式
　　《办法》在“行文规则”中，对行文从行文纪律到行文体式都做出了明确规定。特别是对上行文做出了严格的规定。
　　（一）“部门之间对有关问题未经协商一致，不得各自向下行文。如擅自行文，上级机关应当责令纠正或撤销。”（《办法》第十九条）；这些规定主要是解决和防止政出多门的问题．“除上级机关负责人直接交办的事项外，不得以机关名义向上级机关负责人报送‘请示’、‘意见’和‘报告’。”（《办法》第二十二条）。这一条含义深刻，不仅是公文处理中的纪律，而且对于保证领导机关决策的科学化、民主化具有重要意义。也能够保证领导同志抓大事，抓主要问题。
　　（二）对上行文的体式要从严把关。主要是向上级行“请示”、“报告”、“意见”时，“‘请示’应当一文一事；一般只写一个主送机关，需要同时送其他机关的，应当用抄送形式，但不得抄送其下级机关。
　　“报告”不得夹带请示事项。”（《办法》）第二十一条）
　　“报告”与“请示”两个文种混用、“报告”中夹杂“请示”事项的问题是目前公文制发中最常出现的问题，有的还编造了“请示报告”这样一个文种。《办法》在第二章“公文文种”中明确规定了“请示”与“报告”的作用。“报告”：适用于向上级机关汇报工作，反映情况，答复上级机关的询问。“请示”：适用于向上级机关请求指示、批准，在制发文件中要根据行文目的确定。概括地讲“报告”与“请示”的不同主要表现在三个方面：一是发文机关对上级机关的要求不同。“报告”是为了让上级知道情况，而“请示”是为了让上级对下级机关的请求做出答复或批准。二是发文的时间不同。“报告”一般是在事后，即在某项工作任务完成之后，或上级机关明确要求答复有关问题时制发。而“请示”则多在事前或事中制发。三是正文中的结束语不同“报告”一般使用“特此报告，请阅知。”或“专此报告，请周知。”等语。而“请示”则多用“特此请示，望予批准。”或“专此请示，请予指示。”等语。这次《办法》还增加了“意见”这个新的文种，适用于对重要问题提出见解和处理办法。从行文关系上看，这是一个通用文种，在用作上行文时要注意和“报告”、“请示”相区别。上级机关在收到不同文种的上行文时，办理的方式也不同。对下级机关的“请示”应当答复，而对“报告”可不答复，对“意见”根据内容确定是否批转、印发。下级政府向上一级政府的“请示”、“意见”，由上一级政府答复，也可以授权其办公厅（室）或者主管部门答复。政府各部门向本级政府的“请示”、“意见”，由本级政府答复，也可授权其办公厅（室）或者主管部门答复。“意见”作为下行文，发文机关应当明确下级机关是否遵照执行和参照执行；作为平行文，一般用于提出意见供对方参考。
　　行文规则对于文件的质量和高效运转，保证行政公文发挥作用至关重要。在拟制文稿中要严格遵守，文秘部门在核稿中要从严掌握，领导同志要带头执行。

　　第五讲　　发文办理

　　发文办理是各级行政机关办公厅（室）工作的重要组成部分，是贯彻执行党和国家的方针政策，具体实现领导和开展工作的重要方式之一。发文办理工作做得如何，直接影响机关的工作作风、工作效率和工作水平。
　　国务院新发布的《国家行政机关公文处理办理》（以下简称《公文处理办法》），将原国务院办公厅发布的《公文处理办法》第五章“公文办理”分为发文办理和收文办理两章表述。修改和增加的主要内容有：第二条明确了“发文办理是指以
　　本机关名义制发公文的过程，包括草拟、审核、签发、复核、用印、登记、分发等程序”；第二十五条规定了草拟公文的要求，并增加了（三）、（四）两款内容；第二十八条明确了签发要求；第二十九条增加了公文正式印制前应当进行复核的要求。
　　国务院办公厅在修订《公文处理办法》过程中，曾先后两次征求了各省市区政府办公厅的意见。从上述新增加的条款内容看，有利于解决过去在发文办理中存在的一些普遍性问题，比原《公文处理办法》更具体、更规范、更具操作性。为了贯彻实施好《公文处理办法》，提高发文办理工作的水平和质量，下面就发文办理各个环节中需要特别注意的问题及有关程序性工作，作些介绍，供参考。

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